70年“中国式减贫”的基本经验、面临挑战及前景

2020-04-01 09:05

  区别于以往的总结式思,本文通过构建“主体—内容—方式”的三维分析框架,为深入考察“中国式减贫”提供了更加全面而清晰的视角。“中国式减贫”事业的基本经验包括:横向党政与纵向央地之间强有力的组织保障,产业发展带动与公共服务体系保障相结合的方向,以及由“指标——考核”形成的强刺激的内部驱动力。面临的挑战包括:在主体层面,尚未形成多元主体协同减贫的格局,减贫可持续性有待提升;在内容层面,产业扶贫“短平快”与公共服务体系建设滞后,掣肘减贫事业的发展;在方式层面,指标治理机制运行不畅,减贫过程突显形式主义。这就需要从“主体—内容—方式”三个层面,构建多元主体协同减贫格局,提升减贫可持续性;构建产业扶贫长效机制、加强公共服务体系建设,巩固减贫;优化指标治理机制以整治形式主义,减贫能量。

  作者简介:孙德超,大学行政学院教授,博士研究生导师,大学国家治理协同创新中心研究员;周媛媛,大学行政学院博士研究生;胡灿美,大学行政学院博士研究生(130012);

  新中国成立以来,党和将实现共同富裕作为奋斗目标,以人为本的工作原则,在谋求国家建设、经济发展的同时,积极开展减贫工作,充分发挥优势,不断探索有效减贫的径,形成了“制度整体扶贫—区域开发扶贫—精准扶贫”的减贫历史运动轨迹,界减贫史上留下了浓墨重彩的一笔。那么,我国70年减贫事业取得了哪些成就?有哪些特色经验与制度优势?新时期面对哪些挑战,如何应对?对此,本文从减贫“主体—内容—方式”的三维分析框架出发,对上述问题展开系统的梳理、分析与探讨。

  纵观我国70年的减贫史,可以发现其具有明显的阶段性特征。根据不同阶段主要的制度设计与实践探索,可以将70年减贫史划分为制度整体扶贫、区域扶贫开发和精准扶贫三个阶段。

  新中国成立初期,经历战争洗礼的国家百废待兴,生产力落后,贫困是摆在国家建设面前的重要问题,农民温饱问题突出。在实地调查的基础上,同志指出,半殖民地半封建是造成贫困问题的根本原因,建立是根治之策。

  国家开始探索减贫工作。第一,开展农村土地,实现“耕者有其田”,并为贫困农民提供基本生产资料。第二,开展农业社会主义,建立农业生产合作社,推进农业集体化,提高农业生产效率,加快农业现代化进程。第三,推广农业科技,推进农业机械化,开展基本农业生产培训,提高农民的生产技能和自身发展能力。第四,大力发展公共服务,包括完善农田水利、修建乡村公、建设灌溉设施;在全国范围内开展扫盲运动,发展农村基础教育;紧抓农村卫生防疫、医疗工作,构筑农村医疗卫生服务网。

  该阶段的减贫实践成效突出。第一,土地和系列农业发展措施解放了农村劳动力,促进了农业的迅速发展,农民收入和消费水平也有较大改善,农村贫困状况得到缓解。第二,农村公共服务事业快速发展。乡村公、农田水利、灌溉设施等农村基础设施逐步得到完善。农村文盲率大幅降低,学龄儿童入学率和小学入学率都有显著提高。农村医疗卫生事业进步显著,初步建立了以“赤脚医生”为主体的农村合作医疗保障体系,改善和建立了5万多个乡级医院、60多万个村级诊所,覆盖了全国农村总村数的68.8%”,农民健康水平有所提高1。以集体经济为基础,建立了农村“五保”制度,为农村提供基本生活保障。

  截至1978年末,我国农村贫困人口仍高达2.5亿人,减贫形势依然严峻。由此,了以巩固并深化扶贫的阶段。该阶段的扶贫实践更为全面、丰富。第一,鼓励农村地区探索实行家庭联产承包责任制。第二,进行农村经济体制,逐步放开农产品价格,增加农民收入。第三,设立专项扶贫资金和专项扶贫贷款,用于专门扶持贫困地区。如1980年设立的支援经济不发达地区发展资金,1984年设立的以工代赈资金等。第四,继续大力发展农村公共服务事业。综合运用以工代赈专项扶贫资金,并开始寻求联合国开发署与世界银行的贷款援助,完善贫困地区的基础设施建设。出台系列政策,增加农村基础教育投入。鼓励发展乡镇企业,拓宽贫困人群的增收渠道,改善农民生活水平。

  该阶段的减贫实践取得了良好的效果。一是贫困人口大幅减少。统计数据显示,从1978年到1985年,没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减至1.25亿人,占农村人口的比例降至14.8%;平均每年减少贫困人口1786万人2。二是农村贫困发生率降低。乡镇企业的快速发展为农村贫困地区创造了大量的就业机会,增加了农民的非农收入,促进了城镇化进程,极大地减少了农村贫困发生率。三是农村公共服务事业取得突破性进展。贫困地区的交通状况、饮水安全、农业生产条件、生态、用电设施等都得到改善。

  经济体制的推进与经济的快速发展客观上大量减少了农村贫困人口的数量。然而,由于自然资源要素配置的不均衡,尤其是“东部地区先富起来”的发展,造成了差距的不断拉大,引发了新的公平性问题。党和及时认识到这个问题,日益强调“先富帮后富”。

  该阶段,党和的扶贫实践主要包括:第一,成立专门的扶贫开发机构,安排专项扶贫资金并制定开发式扶贫方针,进行有组织的扶贫。第二,制定颁发专门的政策,每一阶段的扶贫目标、任务等,指导扶贫开发工作的有序开展。第三,增加财政投入。重视“三农”问题,调整农业发展政策,制定“多予少取放活”的方针,取消农业税,增加中央支农财政资金投入,反哺农业。第四,安排党政机关定点帮扶,开展东西部协作式扶贫,动员国内外社会力量参与扶贫。第五,推动农村贫困地区公共服务事业的发展。继续建设、完善农村地区的基础设施,实现农村通公、通电、通电话等,改善农村人居。实行办学为主、多渠道办学方式并存的教育发展格局。逐步建立覆盖农村居民、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度(以下简称新农合),并于2009年确定为农村基本医疗保障制度,此后,不断提高新农合的补助标准,整体解决因病致贫、因病返贫问题。通过发展乡镇企业、鼓励劳务输出等形式,实现贫困人口就业。2007年在全国建立农村最低生活保障制度,使贫困群体的基本生活得到一定的保障。

  该阶段的开发式扶贫工作取得了较为突出的成绩。第一,贫困农民的温饱问题基本得到解决。随着农业的快速发展,粮食产量稳步增长,到2012年底,全国贫困人口降至9899万,贫困发生率减至10.2%3。第二,农村公共服务事业得到稳步发展。一是农村基础设施建设更加完善。“八五”末期,初步形成了全国公网,实现县县通公,乡镇、村通公的情况也有较大改善。1986-2000年,基本农田建设亩数显著增加,人畜安全饮水问题得到解决。二是农村贫困人口教育条件明显好转。截至2004年,“两基”攻坚验收县、市、区数量大量增加,“两基”人口覆盖率提高至93.6%,文盲人数大量减少,文盲率降至4%左右,识字率进入世界前列4。到2010年,农村地区实现了免费义务教育。三是新型农村合作医疗覆盖面不断扩大,2004年年底,全国共有6899万农民实际参加了新型合作医疗制度5。2012年,全民医保基本实现。四是农村最低生活保障制度的覆盖范围不断扩大,到2013年底,覆盖人数已达7452.2万人6。

  党的以来,贫困问题依然严峻,截至2013年底,我国贫困人口仍有8249万人7,到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫的任务较重。而且,随着贫困面的逐步缩小,贫困人口分布更加分散,个体性贫困问题与差异化扶贫日益突显,扶贫工作存在靶向失准的问题,大水漫灌的开发式扶贫政策效益低下。

  2013年11月,习总在考察湖南湘西时首次提出了精准扶贫的思想,“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。8这标志着我国扶贫工作开始进入精准阶段。该阶段的扶贫实践主要包括:一是出台系列政策,对精准扶贫工作机制的建立、要求等作出具体,打造脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”。二是精准识别贫困户。组织、下派专门人员进村入户,核查贫困人口分布、致贫原因、脱贫等“家底”,并对贫困户建档立卡,在全国范围内建立统一的扶贫开发系统。2015年,开展建档立卡“回头看”,及时剔除脱贫、虚假贫困户,补录真贫困户,形成有进有出的动态管理系统。三是精准帮扶贫困户。打造“五个一批”工程,强调项目扶贫,下派第一和党建,指导贫困村加强组织建设,以党建带脱贫;组织驻村扶贫工作队,系统开展贫困村扶贫工作,为贫困户安排帮扶责任人,找准贫困户“穷根”,助力脱贫。四是强化精准管理。实行“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制,建立扶贫信息管理制度,以信息技术为依托,强化对贫困户信息、扶贫资金、扶贫绩效的综合管理。五是对扶贫工作的考核目的、对象、内容、步骤、结果等方面作出详细的,实现扶贫工作的精准考核。六是推进农村贫困地区公共服务事业的发展。继续加大资金投入,用于新、改建乡村公,延长通车里程,开展危房工程,完善贫困地区能源基础设施建设,推动农网升级,开展光伏扶贫等。强调教育在减贫中的基础性作用,全面实施教育扶贫工程。推进健康扶贫工程,加大对新型农村合作医疗的资金投入力度,扩大新农合覆盖面,提高报销比例。开展转移就业脱贫工作,通过劳务输出、引导村民返乡创业等方式实现贫困人口就业。继续实行兜底保障制度,促进最低生活保障与扶贫开发的有机结合,扎牢农村贫困人口的社会保障安全网。

  精准扶贫阶段的减贫力度、规模与成效空前。第一,截至2018年,贫困人口减少到1660万人,贫困发生率减至1.7%。分别比2012年下降8239万人、8.5个百分点9。第二,农村公共服务事业迅速发展。党的以来,随着精准扶贫政策的实施,农村公总里程、通客车的建制村数量逐年增加,农村危房工程稳步推进,“累计600万户建档立卡贫困户等4类重点对象完成危房”10,贫困人口的居住得到较大改善。随着各项惠农教育政策的实施,截至2017年,农村地区的学前教育入学率、九年义务教育巩固率、高中教育以及高等教育的入学率都有较大提高,与同期其他国家相比均位居世界前列。2017年,新型农村合作医疗制度已经覆盖了97%以上的农村居民,建档立卡贫困户新农合的覆盖率达到100%11。2018年底,全国共有农村低保对象3519.7万人,农村低保标准达到4833元/人年12。

  习同志曾指出,“党对农村的坚强领导,是使贫困的乡村富裕道的最重要的。”13这表明,党领导减贫事业是“中国式减贫”的最大特色。新中国成立以来,党领导减贫工作主要表现出以下特点:第一,始终共同富裕的减贫目标。同志首先提出了共同富裕的思想,并初步探索了实践模式和实现径。同志进一步深化、发展了共同富裕思想,做出通过、、发展来减贫的正确论断。同志在共同富裕思想的基础上提出了系统的扶贫开发理论。同志结合科学发展观思想,对中国的扶贫开发工作提出了更高的要求。习同志提出的精准扶贫思想则以共同富裕为理论源泉。第二,始终以人为本的减贫工作原则。中国是中国特色社会主义事业的领导核心,立党为公、执政为民是党开展一切活动的出发点和归宿,这也决定了我国减贫工作必须以人为本,始终将并发展最广大人民的根本利益作为指导减贫工作的重要思想。70年来,在党强有力的领导下,无论是从制度整体扶贫转向区域开发扶贫,还是探索实现扶贫模式创新,都始终以人为本的基本原则,致力于将经济发展惠及最广大人民。第三,始终实事求是、与时俱进的减贫工作线。根据不同时期的国情与实际需要,党制定不同的减贫规划,不同阶段的工作目标、工作任务、工作方式,以减贫工作得以稳步推进,持续开拓创新并取得新的进展。

  党领导减贫工作具有多方面的优势。一是优势。作为中国的执政党,其对扶贫工作的高度重视,不仅能够脱贫攻坚的大方向不发生偏移,始终以消除贫困、实现共同富裕为奋斗目标,而且能推动相应的顶层设计,实现对农业农村发展、干部配备、资源要素配置、公共服务安排等方面的优先和重点考虑,从而有效地缓解了农村的贫困状况。二是组织优势。新中国成立以来,历届党的领导集体都十分重视党的基层组织建设,强调发挥党的基层组织在农村扶贫工作中的战斗堡垒作用。党和国家建立各级领导小组,培训干部以提高其扶贫工作能力和水平,选派优秀干部到扶贫一线指导开展扶贫工作,帮助贫困地区找准穷根,系统谋划致富项目、寻找脱贫出。

  我国农村贫困地区生产要素分散、发展基础薄弱的现实是主导农村减贫工作的主要原因。实践证明,经济增长不能自动实现减贫,在脱贫攻坚中责无旁贷,必须发挥主导作用14。这种主导作用主要体现为:一是思想上高度重视,将减贫工作纳入国民经济和社会发展计划,分阶段稳步推进。二是从中央到地方成立专门的扶贫工作机构,具体指导、组织、协调、监督减贫工作的开展。三是组织、动员国内外社会力量参与减贫工作,打造大减贫格局。

  主导农村减贫工作表现出特殊的优势。第一,进一步夯实了减贫工作的组织保障。将贫困地区的减贫效果与对及其部门的绩效考核挂钩,从而形成了有效的激励及约束机制。第二,为农村减贫工作提供了充分的政策支持。结合党在各个时期的反贫困思想、线与方针,制定有关政策,以确保党的减贫思想得以贯彻落实。第三,为农村减贫工作提供了有力的物质保障。依托自身的行政和丰富的公共资源尤其是财政资源,减贫工作有足够的资金和资源投入,为减贫工作长期顺利的开展提供了稳定、持久的动力支撑。

  上级向下级层层分解任务、任务完成时间、传导压力的多层级管理体制,有效地推动了减贫政策措施的落实。第一,从中央到地方成立扶贫开发领导小组,下设办公室,实行党政主要领导双组长负责制,层层落实责任,办公室与下一级领导小组构成协调关系,统筹开展减贫工作。第二,实行分级负责、以省(县)为主的扶贫工作责任制,实现资金、、任务、责任“四到省”(2014年改为“四到县”)。第三,中央带头与减贫任务重的省区市党政一把手签订脱贫攻坚责任书,立下军令状。通过倒计时和严格的考核惩制度倒逼地方下大力气推进减贫工作。

  我国任务传导、层层落实的多层级管理体制具有独特的优势。首先,中央集中决策,地方照章办事,了减贫政策的统一性与稳定性,确保减贫政策措施可以在地方得到有效的贯彻落实。其次,明确权责与分工,提高了减贫工作的效率。再次,赋予减贫工作以权威性,使地方能够开展有效的社会动员,融汇社会力量加速减贫进程。

  新中国成立初期,同志就深刻意识到,消除贫困除了要党是坚强的领导核心之外,还必须依靠人民群众的主体力量,因此,他鼓励以合作社的形式谋求发展、解决贫困问题。以来,随着农村经济体制的推进和乡镇企业的快速崛起,农村经济迅速发展,贫困群体的生活状况也得到较大的改善。1986年开始实施的农村扶贫开发政策,是在国家主导并市场需求的导向下,开发贫困地区当地资源,发展产业,为贫困人口创造发展的条件。精准扶贫政策从因地制宜的原则出发,将发展特色产业促进减贫列入“五个一批”工程,并专门出台了系列政策作出具体的部署。

  产业扶贫的优势在于,通过政策引导,能够“将资金、技术与贫困地区的资源和劳动力连结起来,一定程度上克服了市场机制无法自动惠及贫困人口的弊端”。15而且,产业扶贫有利于提高贫困户的技能,使贫困户可以就近就业,增加了贫困户的直观经济收入。此外,产业扶贫提高了贫困户的组织化程度,增强了贫困群体的发展能力,调动起贫困群体通过发展产业实现减贫目标的主观能动性,有助于减贫成效的提升和减贫的巩固。

  教育、医疗、社会保障等公共服务能够满足人们基本的生活和发展需求,是提高人的可行能力的重要条件,是促使贫困群体稳步脱贫的关键。党和70年减贫的历史,可以看作一段不断完善农村贫困地区公共服务、尝试实现农村与城镇公共服务均等化的历程。新中国成立初期扫盲工作的开展、医疗卫生状况的改善,极大地缓解了农村的贫困。尤其是开发式扶贫政策实施以来,随着九年义务教育的普及、医药卫生体制以及农村基本医疗保障制度的建立,初步构筑起覆盖农村贫困地区的社会安全网。精准扶贫政策实施以来,党和对贫困地区公共服务体系的重视及完善,体现出日益将发展更多更好、无差别、公平地惠及全体人民的趋势。

  我国党和在70年的减贫实践中,日益加深了对发展贫困群体可行能力的认识,不断夯实公共服务网络。首先,通过发展教育,提高贫困群体的知识与技能,防止贫困代际传递。其次,通过构筑医疗卫生服务体系,改善贫困群体的健康水平,贫困户脱贫的身体素质,减少因病致贫、因病返贫情况的发生。再次,通过完善社会保障制度,为贫困群体提供基本的医疗保险、养老保险等,使其基本的和发展需求得以满足。

  关于减贫工作的指标体系,经历了一个逐步演化的过程。新中国成立初期,为了尽快改变全国普遍性贫穷的面貌,国家开始实行计划经济体制,对经济社会各个领域实行指标分配与管理,采取生产指标、严令各级官员完成的方式,通过发展经济来消除贫困。以来,随着以经济建设为中心的基本线的确定,国内生产总值(P)成为衡量经济发展的核心指标,减贫工作成效的衡量标准主要以贫困地区经济发展情况为主。这种重视单一经济指标的状况到“十一五”时期发生了转变。“十一五”规划首次对22项量化指标作了预期性指标和约束性指标的区分,将经济结构和经济增长方面的指标划入预期性指标,而事关百姓的“人口资源”和“公共服务人民生活”方面的指标则被划为约束性指标。国家对民生的重视与关注,引发了扶贫工作指标的调整,即在开发式扶贫的同时,更加重视贫困地区的生态文明建设、公共服务体系建设与完善。在精准扶贫阶段,产业扶贫、教育扶贫、转移就业脱贫、生态扶贫、健康扶贫等关系贫困群体可行能力的指标被纳入约束性指标,指标权重增加,指标完成情况与相关负责人的职务升降挂钩。

  减贫指标的调整,反映出党和扶贫思想与的与时俱进与深化,也是减贫工作能够持续取得突破性进展的重要原因。指标式减贫治理机制的优势在于:第一,指标治理机制将国家抽象目标与减贫任务细化为数字化、可操作化的指标,明确了减贫工作的目标与方向。第二,指标治理机制将减贫任务由中央以指标的形式层层下达,并与各级党政一把手签订脱贫攻坚责任书、立下军令状,明确减贫目标的完成时限,不脱贫不脱钩,由此,中央对各级地方压力,激发其内在的驱动力。第三,指标治理机制以指标形式分配减贫资金、资源等,在一定程度上明确了资金、资源应取得的减贫成效,减少了“精英俘获”、贪污、挪用等现象,提高了减贫资金和资源的利用率。

  只有定期对地方减贫工作各项指标的完成情况进行考核评定,才能及时发现问题并查缺补漏。新中国成立初期的减贫指标多是宏观的、性的,考核结果虽然会作为对相关地方官员进行惩的依据,但指标的宏观性以及中央与地方信息的不对称,使得地方在对指标完成情况的汇报上有一定的操作空间。以来到“十一五”规划制定前,以P为核心的经济指标体现在减贫工作领域,主要是注重开发贫困地区的资源、发展当地经济,与此同时,造成了对贫困地区生态的。“十一五”规划对社会发展指标的划分与调整,使考核的侧重点从单一的经济指标转向、民生事业发展指标,并进一步强化了各级的责任。在精准扶贫阶段,为了提高减贫工作的精准度,约束性的考核指标得到了尽可能的量化和细化,省级层面扶贫开发考核内容涵盖了精准识别、精准帮扶、资金使用、减贫成效等方面。基层的考核指标更加具体,包括争取到多少扶贫资金,修建、硬化了多少水泥等硬指标;以及村民对政策的了解程度、基层组织建设情况等软指标。

  以考核惩为手段来确保指标治理机制的运行,表现出明显的优势:一是通过对各项考核指标赋分,并明确考核权重,能够发挥考核“指挥棒”的作用,指导减贫工作重点的调整,实现有的放矢、靶向减贫。二是以指标完成情况核定减贫结果,并将减贫结果作为对相关部门及其领导实施惩的重要依据,能够激励领导干部在减贫工作中奋发有为、真抓实干。三是以严格的指标考核模式为支撑,督促相关工作的贯彻落实,客观上确保了减贫的成效,有助于减贫事业的长远发展。

  贫困地区产业发展欠佳,阻碍了企业参与减贫项目建设。企业作为最贴近市场的盈利性主体,敏锐的市场嗅觉和规避风险的本能决定了区位要素成为其选择投资项目的重要衡量标准。然而,多数贫困地区位属交通不便、信息闭塞的落后偏远地区,其基础设施建设滞后、销售渠道不畅等问题加大了减贫项目的运行风险,使得企业本身缺少投身减贫事业的动力。而且,企业参与减贫的激励机制尚不健全,相关政策的扶持力度不足。从目前的减贫实践看,有的项目补贴和励政策缺乏稳定性与连续性,减贫项目的运行成本与企业参与减贫的风险仍然较高。鉴于减贫事业的高风险性与企业趋利避害的特性不匹配,企业自发、主动参与减贫的局面尚未形成。

  社会组织缺少深入参与减贫行动的机会和支持。首先,相关激励措施还不完善。对社会组织参与减贫的政策扶持力度偏弱且不具备稳定性,加之缺少具体的配套措施,部分鼓励性政策无法落到实处。其次,与社会组织之间尚未建立平等的对话机制。部分参与减贫事业的社会组织完全依赖于的经费支持和政策保障,步调与保持高度一致,其灵活性、专业性优势在减贫过程中并没有得到充分的发挥。而且,社会组织自身发育不够成熟,参与减贫行动面临诸多困境。一方面,社会组织长期处于弱势地位,存在着性不足、内部治理结构欠佳、资金人才短缺等内部条件的。与常常延续固有的认知,对社会组织的认可度相对较低。另一方面,社会组织参与减贫行动缺少良好的外部支撑。如立法滞后、信息服务不畅等外部约束,使得社会组织参与减贫行动面临着诸多的实际困境,减贫领域制、长效化的社会组织参与机制尚未形成。

  贫困群体在减贫行动中常常处于被动地位。由于缺少对减贫事业的关注、长期依赖外部力量的帮扶,贫困群体的自力更生和主动脱贫意愿偏弱。有的扶贫干部对贫困群体的主体性地位认识不足,未能积极吸纳贫困群体参与到减贫事业中。贫困群体的意见并没有得到足够的尊重,在减贫过程中往往处于失语状态。由于缺少参与机会和相关环节的话语权,贫困群体参与减贫的主观意愿被打消,减贫事业的发展面临着被动性有余而主动性不足的风险。而且,贫困群体参与减贫能力不足。通常情况下,贫困群体的文化程度、表达能力、监督能力等综合素质偏低,缺少自身减贫权益的能力和手段。贫困群体往往缺乏生产技能,对摆脱贫困持“听天由命”的消极悲观态度。加之忽视了对贫困群体参与能力的培养,导致贫困群体的参与感和成就感在减贫过程中难以得到有效的提升,发展的期许和动力被弱化。

  主导产业扶贫,产业发展效率偏低。一方面,主导的产业扶贫往往缺乏先进的管理及手段,干预市场运作容易出现资源配置低效等失灵问题。另一方面,鉴于上级通常要求投入产业项目的扶贫资金在短期内获得相应的收益,且收益情况与政绩考核挂钩,官员出于追求扶贫成绩的内在需求,倾向于选择时间短、见效快的产业扶贫项目,忽视了具有更大发展潜力和长期发展空间的项目,甚至会打造扶贫“面子工程”“形象工程”。由于缺少对产业扶贫项目的长远规划和顶层设计,导致部分产业扶贫项目缺乏竞争力,无法有效抵御市场风险,项目发展空间受限。

  基础设施建设滞后,阻碍了贫困地区的经济发展。在现行职务晋升机制的影响下,官员倾向于追求“显性政绩”,忽视了对于“隐性政绩”的关注和投入。体现在减贫领域,作为“显性政绩”的产业扶贫投入,影响了原本应该用于基础设施建设的财政支出。目前,减贫行动中“最难啃的硬骨头”是深度贫困地区,这些地区多为老区、民族地区、边疆地区,基础设施发展严重滞后。当前,国内经济快速发展,贫困地区的基础设施建设却颇显滞后,造成贫困地区与其他地区的进一步脱节,也使区域间的发展差距不断扩大。

  其次,基本公共服务供给不足,助长了贫困的恶性循环。从一定意义上看,贫困的终极原因是贫困与制度贫困。贫困地区基本公共服务不足,导致贫困群体的基本与发展长期处于失衡状态。例如,贫困群体受教育程度偏低,贫困代际传递特征明显;贫困群体缺少充分的健康保障,因病致贫、因病返贫问题仍然突出;贫困地区的社会保障性政策缺乏统筹协调,在实施过程中出现空白、遗漏或叠加现象。这样,贫困地区的基本公共服务供给不足致使各类资源禀赋流失,使改变贫困处境的发展径被阻断,进而导致部分贫困群体难以脱贫。

  指标体系作为减贫行动主体的方向指导,渗透在减贫行动的各个环节,形塑着组织在日常工作中的行动逻辑。一方面,在指标压力的驱动下,组织严格遵循指标体系的“事本式”行政逻辑,为减贫政策的贯彻落实提供了有效的保障。另一方面,指标体系的条条框框干预了组织的价值取向与策略选择,导致指标主义结果主义,引发了有悖于减贫价值追寻的“目标偏离”。这种矛盾现象,我们称其为“指标主义”悖论。

  在“指标主义”悖论的减贫情境下,指标设计者为了对减贫行动进行科学严密的“精准控制”,围绕指标的生成、分解、下放等环节,设计出贯穿各级组织的减贫指标体系。在这个过程中,各类指标被不断细化扩展,层层向下分解,并最终发包至责小的基层组织。面对指标繁杂、压力超载的情况,基层组织不得已地选择围绕指标,在做足材料、留足痕迹方面狠下功夫。这种泛指标主义倾向导致减贫过程中突显“过度填表”“会海战术”“频繁迎检”等形式主义问题,进而使减贫行动内卷化,组织疲态进一步加深。当各级组织围绕指标体系运作时,便出现了一种“指标主义”惯性,这些本意旨在提升减贫绩效的指标体系,演变为偏离指标制定初衷、模糊减贫核心目标,并最终拖延减贫任务顺利完成的指标桎梏。

  考核作为指标治理机制的关键环节,通过构建“激励”与“约束”交织的利益联结网络,将各级被考核者纳入到共同的减贫责任体系中,最大程度地集中了地方对减贫行动的注意力。然而,伴随着减贫事业进入攻坚阶段,中央对减贫工作的重视程度日益加深,以“一票否决”为代表的“压力型”考核模式在运行过程中被逐级强化。这种强约束、弱激励的考核模式降低了被考核者的组织归属感和工作满意度,使其对工作产生了不同程度的倦怠倾向,这些倦怠倾向形塑着被考核者的工作行为,从而引发了避责现象的产生。

  避责现象是新时期经济社会深刻变革的产物。伴随着信息时代话语权的崛起,官员面对的传统的体制内单一问责逐渐演变为体制内外全方位的多元问责。体现在减贫行动中,面对高强度的问责约束和低水平的晋升激励,被考核者的工作压力日趋攀升。在“约束”远超于“激励”的考核模式下,被考核者的自利性动机逐渐演变为“不求有功,但求无过”的心理。为了实现个人责任的最小化,被考核者将精力大多集中于应对考核模式的“规则”和“程序”,减贫的价值意蕴一定程度上被形式主义工作所淹没。实际上,自上而下的单向度考核模式容易造成考核者与被考核者之间的不信任。在缺乏显性激励的考核情境中,“约束”强度的单一向度逐步提升,引发被考核者消极应对,刺激了避责现象的产生。为了避免避责现象的发生,考核者又会对被考核者实施更加严厉的“约束”。由此,就形成了避责现象愈演愈烈的恶性循环。避责现象及其扩散弱化了减贫行动力,了公信力,对减贫事业造成了极大的危害。

  遵循多元主体良性互动的减贫逻辑,是实现减贫事业可持续发展的重要。为此,应增强自身的性和包容性,进一步减贫协作空间。通过增强体制外主体参与减贫的话语权,形成多方联动、协同创新的减贫态势,为减贫事业的长远发展注入持续的动力。

  将贫困群体与市场有效对接,需要充分发挥企业的减贫功能。完善企业与贫困群体之间的利益联结机制,才能激活贫困地区的生产要素和资源禀赋,提高贫困群体的内源式发展能力,最终实现企业发展与群众脱贫的共赢局面。

  健全企业参与减贫的激励机制,加大对企业参与减贫的政策支持。一是加强对企业参与减贫的政策引导和支持力度,降低企业交易成本,提高企业参与减贫行动的积极性和主动性。加大对贫困地区特色产业发展的资金投入,扶持和培育一批减贫特色示范企业。二是确保相关扶持政策的持久性和连续性,为企业参与减贫提供稳定的心理预期。鼓励企业灵活运用市场思维和商业手段,激活贫困地区的土地、人力等生产要素,使贫困地区的资源快速对接市场需求,将减贫投入有效为贫困群体的脱贫资本。

  营造良好的产业生态,增强企业参与减贫的持久动力。一是为企业提供生产性建设用地、配套基础设施等完善的服务,吸引企业到贫困地区投资办厂。二是创新企业参与减贫模式,实施差异化和针对性的减贫方案。积极运用企业的市场开发能力和市场运营经验,进一步探索特色产业扶贫、创业扶贫等新型模式。鼓励企业因地制宜,依照贫困地区的地域发展特点进行特色资源开发和生产建设。

  鉴于我国贫困问题的成因日趋多元化、贫困群体的需求日益多样化,以非营利性、志愿性为特征的社会组织在减贫事业中的灵活性优势逐渐凸显。为了促进社会组织发挥更大的减贫作用,需要为社会组织参与减贫扫清障碍。

  拓宽社会组织参与减贫的渠道,为社会组织减贫空间。培育与社会组织之间的信任关系,加强二者之间的互动和沟通,构建共同话语体系,使社会组织参与减贫的重要作用得到真正的重视。一方面,优化社会组织参与减贫的激励机制。加大对社会组织参与减贫的政策支持力度,保障社会组织参与减贫的各类优惠待遇,鼓励社会组织承担更多的减贫工作。另一方面,建立与社会组织在减贫领域中的长效对话机制,确保社会组织参与减贫的性。需要转变观念,为社会组织参与减贫让渡空间,同时,进一步割断与社会组织之间的利益联结,使社会组织能地发挥专业性作用。

  完善社会组织内部治理结构,提升社会组织的减贫效能。一方面,在增强社会组织管理能力的同时,培育规范达标的减贫主体。通过构建社会组织参与减贫的良性竞争机制,重视对社会组织参与减贫成效的规范性评估,倒逼社会组织进行内部治理结构,提升其参与减贫的自主能力。另一方面,为社会组织参与减贫行动创造良好的外部,激发社会组织参与减贫的动力与信心。健全社会组织参与减贫的政策法规,规范社会组织参与减贫的权责划分、利益分配、监督管理等,明确社会组织参与减贫的重点与方向。同时,要加大对社会组织参与减贫的正向宣传,积极分享其成功事例,提振社会组织参与减贫的信心。

  尊重贫困群体在减贫事业中的主体地位,激发其参与减贫的主观意愿、提升其发展能力,是实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的关键。

  对贫困群体进行充分赋权,使其广泛参与到减贫行动中。一是积极利用贫困地区的社会资本和网络支持,通过村民代表大会、村组集体活动等多种途径,积极宣传相关减贫政策,使贫困群体明确自身的减贫主体地位。二是在减贫事业发展的各个阶段,充分尊重贫困群体的真实和内在意愿,与贫困群体协商确定减贫各环节的具体事宜。搭建沟通平台,积极吸纳贫困群体的意见,通过提、参与决策等多元化途径,帮助贫困群体提升责任感。

  提高贫困群体的发展能力,增强其摆脱贫困的信心和勇气。一是加强对贫困群体综合素质的培养,提升其参与减贫的基本能力,为其参与减贫行动奠定的基础。二是强化扶贫,转变部分贫困群体“等靠要”的惰性思维。帮助贫困群体摆脱贫困,要注重培育其主动脱贫的意愿和能力。为此,除了要开展乡风文明创建活动,提升贫困群体的自尊心和自信心之外,还要加强对贫困群体的各类职业技能培训,确保贫困群体具有良好的发展能力。三是确保减贫行动以贫困群体的主体参与为根本,实现减贫事业的人性化发展。可以采取一系列激励政策和互动方式,通过物质、等多方面的励措施,吸引贫困群体积极参与到减贫事业中。

  构建产业扶贫长效机制,需要树立长远眼光,抵制短视思维,以动态和发展的视角选择并推动产业扶贫项目。

  遵循市场经济规律运作减贫项目,改善产业扶贫效果。一是逐步扩大基层的资金使用权限,给予基层适当的财权和充分的行动空间。在此基础上,加强对产业扶贫绩效的考核与监督,个别官员的短期机会主义行为。二是依据贫困地区特有的资源科学地选择产业扶贫项目,加强项目的可行性论证,形成具备长期发展优势的产业扶贫模式。鼓励贫困群体以土地、劳动力等要素投资产业发展。以“公司+合作社+贫困户”等形式建立产业发展与贫困群体之间的利益联结机制,实现企业与贫困群体的良性互动,激发贫困群体的内生动力,提高产业发展的组织化程度。

  推进农业产业化经营,调整优化农村产业结构。产业扶贫应围绕产业结构转型,着重发展农产品深加工项目。一是打破地域,扩大规模经营。通过不断提升农产品附加值、延长农产品加工链,逐步形成产供销一体化的产业经营体系。二是构建具有地域特色的产业布局,带动产业结构的调整优化。因地制宜地开发贫困地区特色优势产业,从贫困村逐步统筹至镇、县、市,形成较大范围的同质类产品,并进行产品的统一包装和宣传。通过提高市场覆盖范围,打造集聚效应,从而提升市场影响力。

  加强贫困地区基础设施建设,改善贫困地区的生产生活条件。为推动减贫事业的长远发展,需要结合贫困地区的区域特点和发展水平,针对性地推进基础设施建设。以项目建设为载体,加快贫困地区的水电交通及现代化通讯网络等基础设施建设,为贫困地区减贫项目的顺利推进创设良好的。为确保贫困地区基础设施建设的资源配置效率,应建立科学的评价指标体系,在资金投入和使用方面,对基础设施建设的支出形成有效的反馈、激励及约束机制。与此同时,还应公开地方基础设施建设的资金投入安排,使财政投入得到有效的监督,提高基础设施建设的资金使用效率。

  增加贫困地区的基本公共服务投入,构建贫困群体的生活安全网。为贫困群体提供完善的义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务,是贫困群体享有公平发展机会的基本前提。为此,一要加大投入,重点扶持贫困地区公共服务体系建设。结合当地贫困群体的迫切需求,有针对性地完善公共服务供给,为减贫事业的系统推进提供基础性的支撑。二要创新公共服务供给模式,健全贫困地区公共服务供给机制。为了改善贫困地区的民生状况,实现贫困地区人力资本的可持续发展,应积极吸纳社会力量,形成多元主体协同参与的公共服务供给格局。与此同时,提高贫困地区公共服务体系建设在绩效考核体系中的权重,促使地方以贫困群体基本的需求和发展需求为核心,推动贫困地区公共服务体系建设实现长远发展。

  只有形成科学的减贫指标体系,才能避免因过度崇尚工具而造成的“指标主义”悖论,使组织的个人目标与组织目标趋向一致,从而有效地矫治“目标偏离”现象。

  合作主义,确保减贫指标体系的设计贴合基层实际。为了确保减贫指标体系设计全过程的公开、透明,应在减贫指标选取和权重分配的各个环节,充分吸纳被考核群体的意见,取得被考核者对减贫指标体系的认同。只有依靠基层智慧,提高减贫指标体系的科学性,才能确保减贫指标体系不偏离组织的目标,从而减贫行为的针对性和实效性。这就需要重视组织上下层级之间的合作关系,打造上下级积极沟通的良好氛围,从心理层面激发下级参与减贫指标体系设计的主动性和积极性。同时,从制度设计上调整减贫指标体系设计的情境结构,形塑减贫指标体系自下而上的设计运行轨迹,给予被考核者足够的信任与尊重。

  以结果为导向,从组织目标出发设计并优化减贫指标体系。减贫指标体系的设计要简单有效,直指目标。为了减贫指标体系的有效性,在实际操作中,需要增加减贫指标体系的预演环节,改变传统的单一话语模式,使上下级围绕减贫指标设计进行推理演绎,敏锐地把握不同减贫指标体系作用下被考核者的行为逻辑与策略选择。在试运行阶段,应对减贫指标体系进行实时的追踪,以减贫指标的可操作性、减贫指标与目标的联结程度作为主要评价标准,根据评价结果来决定减贫指标的存续或废止。同时,需要对减贫指标的意义进行明确清晰的阐释,确保被考核者对指标价值有深刻的理解和正确的认识。

  扭转减贫领域中被考核者的避责偏好,需要平衡考核模式中“约束”与“激励”的关系,也即平衡被考核者的心理预期和行为强度。通过提供适恰的鞭策,更好地发挥激励机制的作用,充分激发被考核者参与减贫行动的积极性。

  适当弱化“约束”的力度,丰富“激励”的内容和形式。重新塑造考核者与被考核者之间的互动方式,形成彼此信任的关系形态。为了避免由于“约束”力度过大而导致被考核者超出底线的非行为,应该建立明确的利益联结机制,将考核结果与职务晋升、物质励等多种激励手段相结合,激发被考核者的工作动力。由于不同考核模式下的被考核者具有不同的行动排列组合,需要对考核情境中被考核者的信息处理能力、行为偏好等要素进行全面的考量,预测不同考核模式下被考核者的行为取向,适时对“约束”和“激励”措施进行调整。

  扩大被考核者的行动空间,平衡被考核者的裁量权。减贫过程充满复杂性、动态性、差异性的具体情境,需要被考核者以满足贫困群体的具体需求为出发点,针对不同情境作出灵活的选择。因此,应赋予被考核者充分的信任,以最终减贫结果对其工作成效进行考核,使其对个人行为的结果负责,在遵循原则的前提下充分发挥其主观能动性,进而提升减贫绩效。在这一过程中,要强化对被考核者的教育培训。通过对相关减贫政策进行深刻的解读,端正被考核者的思想和态度,把为贫困群体解决实际问题当作减贫行为的核心价值和行为标准。同时,加强对被考核者的监督。充分运用、社会组织、群众等多方监督力量,拓宽自下向上的监督途径,为反映被考核者的不当行为广开渠道,以被考核者切实履行自身职责并推进减贫目标的实现。

  消除贫困是党和的历史和的责任,更是国家聚,宣示制度优越性的宏大社会工程。我国减贫事业开展70年来,从制度整体扶贫到区域开发扶贫再到精准扶贫阶段,减贫工作日益深入,减贫实践日益丰富,减贫对象日益精准,减贫成效日益凸显,这些都有赖于我国减贫主体、减贫内容、减贫方式等方面的特色经验与制度优势。及时对我国70年减贫事业的成就、优势、经验进行系统的梳理与总结,是减贫领域的重要课题,也是未来我国减贫事业能够持续取得新进展的重要参照。本文以“主体—内容—方式”为分析框架,力求全面、客观地反映我国减贫事业的成就,特色经验与制度优势,面临挑战及应对策略,尝试描绘“中国式减贫”事业的全景图,助力2020年我国全面建成小康社会,也为世界反贫困事业贡献智慧与力量。

  1.李培林、魏后凯、吴国宝:《中国扶贫开告(2016)》,社会科学文献出版社2016年版,第6-7页。

  3.统计局:《2018年全国农村贫困人口减少1386万人》,中国新闻网,2019年2月15日。

  5.:《中国扶贫开发政策演变(1949-2005)》,中国财政经济出版社2007年版,第219页。

  7.《截止2013年底中国贫困人口仍有8249万》,人民网-中国新闻网,2014年10月16日。

  10.《全国农村危房脱贫攻坚工作电视电话会议召开》,住房城乡建设部网站,2019年3月8日。

  11.陆汉文、黄承伟:《中国精准扶贫发展报告(2017)》,社会科学文献出版社2017年版,第298页。