第八章公共政策终结

2020-07-03 08:41

  第 八 章 政 策 终 结 学习目的与要求: 通过对本章的学习,应理解政策变动、调整与终结 的含义,认识政策调整和政策终结的作用,掌握政策调 整与政策终结的原因、具体对象和形式,了解政策调整 的程序、政策终结的障碍,并熟悉政策终结的措施。 教学重点与难点: 重点 政策变动的原因、政策调整与政策终结的含义、政 策调整的形式和程序、政策调整的原因和作用、政策终 结的原因、作用与障碍、政策终结的策略 难点 结合实际分析政策变动的模式 第 一 节 政 策 终 结 的 含 义、对 象 方 式 2 一、公共政策终结的含义、对 象 方 式 (一)含义、所谓政策终结就是公共政策的决策者通 过对政策进行评估后,采取必要的措施,以终止那些错 误的、过时的、多余的、无效的或引发了重大不良后果 采取必要措施予以终止的行为。 (二) 、对象 一般说来,政策终结的对象有四种类型: 1、 权 力 与 责 任 政策执行首先表现为的履行和责任的承 担, 政策的终结则预示着相应的和相关 而 责 任 的 放 弃 。就 政 策 的 执 行 机 构 而 言 ,那 些 与 政 策 有着切身利益关系的人, 自有的会产生 对 强 烈 的 心 理 抵 触 。这 个 问 题 处 理 不 好 ,政 策 终 结 就 会遇到很大的障碍。 2、政 策 功 能 (服 务 与 管 制 ) 所谓政 策 功 能 的终结, 就是终止由政策执行而带来的某 种或某些服务. 政 策 功 能 主 要 表 现 为 政 策 执 行 机 构 所提供的服务或管制, 策终结则预示着相应服务 政 3 的停止或相关管制的撤销。从撤销管制角度而言, 说明在给社会松绑, 然会有良性的社会心理 当 反 应 。 政 府 丢 弃 一 些 “紧 箍 咒 ” 老 百 姓 当 然 举 双 手 , 赞成。但从停止服务角度而言, 势必会使目标群 体的一些既得利益受到损失, 此可能一定程 因 度的社会心理抵抗。 3、相 关 组 织 毫 无 疑 问 ,政 策 执 行 活 动 是 组 织 活 动 ,必 须 通 过一定的组织机构完成, 政策终结通常会伴随相 而 关组织的缩减或撤销。 些组织机构是为执行某项 有 政 策 专 门 设 立 的 ,伴 随 政 策 的 终 结 ,这 类 组 织 机 构 当 然 没 有 继 续 存 在 下 去 的 必 要 。而 另 一 些 组 织 ,由 于同时承担多种政策的执行职能, 项政策的终结 某 并 不 足 以 导 致 组 织 的 撤 销 ,往 往 只 是 对 其 规 模 、经 费 等 方 面 构 成 影 响 。然 而 ,不 论 是 哪 种 形 式 的 组 织 终结, 会遇到一定的障碍, 到不同程度的抵制, 都 受 因 为 它 直 接 影 响 到 组 织 内 部 人 员 的 切 身 利 益 。任何 一项政策活动都是通过组织来推动的,因此,政策的终 4 结通常也伴随着组织的缩减或撤销, 这就是组织的终结。 此外, 项政策的功能很多时候并不是由一个机 某 构单独承担的,而是由许多不同的机构共同承担 的,所以,政策终结还必须重视组织协调工作。 4、计划的终结也称项目的终结,指的是执行政策的 具体手段的终结。在所有终结的对象中,计划的终结是 最常见也是最容易达成的。 (三) 、政策终结的方式 政策的终结应当由公共机关通过的程序作 出决定, 并以文件、 公告等形式向社会宣布终结的指令。 一般说来,政策终结的方式有五种: 1、政策废止。 2、政策替代。 3、政策分解。 4、政策合并。 5 政策缩减。 总而言之,政策终结是一项重大的政策行动, 不 是 件 容 易 的 事 情 。无 论 是 权 力 和 责 任 的 终 结 ,还 5 是功能和机构的终结,往往会导致一些现状的改 变 ,自 然 会 涉 及 利 益 的 重 新 分 配 。因 此 ,政 策 终 结 不可避免地会遇到来自方方面面的阻碍。 第二节 公共政策终结的原因、作用和障碍 一、原因 导致政策终结的原因有两个:一是经过评估认为政 策的目标已经实现,政策问题也已得到解决,政策没有 继续存在的必要,应该予以终止;二是经过评估发现政 策存在的失误或局限使其无决所面临的问题。如果 继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果,因此必须 予以终止。 二、作用 公共政策终止对政策的变迁和发展具有重要作用 (一) 、政策终结有利于节省政策资源。 公共政策 终止对政策的变迁和发展具有重要作用 。 政策的运行必 须支付二定的成本,即要耗费政策资源。如果一项政策 6 已经过时失效或一开始就无效,却仍旧让它存在并处于 运行状态,这时支付出去的资源非但不能取得效益,而 且还会给社会带来危害,这实际上就是资源的浪费。及 时地终止失效的或无效的政策,就可以将人力、物力和 财力组织配备到新的政策实施上去,让有限的政策资源 发挥出更大的作用 (二) 、政策终结有利于促进政策优化。 一个国家的公共管理部门,在一定时期必须选择和 配置最优化的一系列政策构成政策系统来解决相互关联 的社会公共问题。当一些无效的政策或过去曾经有效而 现在效用已经逐步的政策,仍旧在政策系统中占据 ,整个政策系统就得不到更新,政策系统的结构与 组合就不是最佳的。只有将无效的、过时的政策废止、 合并、分解、缩短,才能使政策系统不断地优化,从而 更能与相适应,更加符合社会发展需要。 (三) 、政策终结有利于提高政策绩效。 公共管理 部门要对社会公共领域实施最有效的管理,使的利 益得到最的调节,不可能指望通过一两个政策的实 7 施就能实现这一目的。它必须运用政策运行的周期性特 征, 不断地将绩效变得低下的旧政策适时地淘汰、 更换、 废止,让新的政策发挥出效能。通过政策的这种周期性 的循环,一直保持较高的政策绩效。 。 三.障 碍 政策终结通常会受到许多方面的影响和制约, 因此, 妨碍政策终结的因素也是多方面的。一般来说,一项政 策的终结可能会遇到的障碍因素至少包括以下几个方 面: (一) 、心理上的抵制。政策制定者不愿意承认政策 的缺陷或失败,一方面,他们认为现有的政策是通过周 密考虑精心制定出来的,另一方面,他们感到若承认政 策失败则等于承认他们工作中的错误,因而造成心理上 的包袱。政策执行者也同样不愿承认政策的失败,因为 在政策活动中凝聚着他们的智慧和劳动。尤其是策 能使他们获得某些既得利益时,这种心理上的抵制就更 为强烈。 (二) 、组织的持久性。组织机构的持久生命力表现 8 在以下几个方面:组织机构的功能性;组织机构的保守 性;组织机构的适应性。 (三) 、反对的联合。策终结前,反对终结 的往往会自觉或不自觉地联合起来以抵制终结。那 些反对政策终结的力量一旦“结成一个共同体,就能极 为有效地政策终结行为” ,妨碍政策终结的顺利实 施。 (四) 、法律上的障碍。任何政策的确定和组织的组 建,都是通过一定的法律程序进行的,同样,政策的终 止和组织的撤消,也必须经过一套的程序。这一过 程不仅耗时费力,而且操作起来也比较复杂,有时常会 延误终结的时机。 (五) 、终结的高昂代价。代价包括两方面的内容, 一是沉淀成本,二是终结行为本身要付出代价。沉淀成 本指已经投入并且无法收回的成本。另外,进行终结本 身也需要付出高昂的代价,不仅要筹措终结所需的各项 费用,以制定和执行新的政策,组建新的机构,而且还 要冒得罪某些有的反对力量的风险。政策决策者很 9 有可能在这些高昂代价的重压之下,改变初衷,放弃终 结。 情感和上的代价、法律和财政上的代价。 第三节 政策终结的形式和途径 一、政策终结的形式 人们常说外交无小事,政策同样无小事。政策问题 没有小问题,政策的特征就决定了它的功能。政策的变 动往往会引起很大的社会震动,所以政策终结不宜采取 激变的、大刀阔斧的、完全彻底的变革形式,而多采用 渐进的、连续的、不断渗透的、由点及面的变革方式。 具体而言,政策终结的方式主要有以下四种。 (一)、替 代 替代就是用新政策替代旧政策,但所面对的政 策问题和政策目标基本没有改变。 我国企业利改 如 税 的 政 策 ,农 村 费 改 税 的 政 策 ,城 市 以 医 疗 保 险 代 10 替 公 费 医 疗 的 政 策 ,等 等 。新 的 政 策 往 往 是 在 方 式 方法和操作程序方面做了较大变动, 目的是为了 其 更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的 问 题 ,以 满 足 目 标 群 体 的 政 策 需 求 ,实 现 原 定 的 政 策目标。 (二) 合并 、 合并是指旧的政策虽被终止, 部分实际功能 但 并没有被完全取消, 是将其合并到其他政策内容 而 中 去 。政 策 合 并 一 般 分 为 两 种 情 况 :一 是 将 终 止 的 政策内容合并到一项已有的政策当中; 是把两项 二 或两项以上被终止的政策合并为一项新的政策。 如 国家教育部制定的全国普通高等院校统一缴费上 学的就是在原有公费和自费上学的基础 上合并而成的。 (三) 分解 、 分解就是将旧政策的内容按照一定的规则分 解 成 几 部 分 ,每 一 部 分 形 成 一 项 新 的 政 策 。分 解 作 为政策终结的方式之一, 然从形式上终结了原有 虽 11 的政策, 其实质性内容却通过各个新政策的形成 但 而 保 留 下 来 。当 原 有 政 策 由 于 内 容 繁 杂 、目 标 众 多 而影响政策效果时, 解 不失为一个有效的方式。 分 比如我国传统的社会保障是一种单一型的“就业 保障”或称“单位保障”, 要是通过单位办社会 主 的 形 式 实 现 干 部 、职 工 的 社 会 保 险 和 福 利 。这 种 计 划体制下的产物无法适应后的新形势。为此, 国家有关部门按照保障内容的不同, 原有的政策 将 按 类 分 解 ,建 立 了 养 老 保 险 、失 业 保 险 、人 寿 保 险 、 医 疗 保 险 、生 育 保 险 等 多 项 保 障 措 施 ,从 而 能 够 较 好地实现政策目标。 (四) 缩减 、 缩减就是采用渐进的方式, 步步对政策进行 一 终结, 目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大 其 冲 击 ,逐 步 协 调 各 方 面 的 关 系 ,比 较 稳 妥 地 实 施 终 结 ,减 少 那 些 不 必 要 的 损 失 。一 般 来 说 ,缩 减 往 往 通过逐步减少对政策的投入, 渐缩小政策的实施 逐 范 围 ,放 松 对 执 行 标 准 的 控 制 等 措 施 加 以 实 施 。比 12 如我国的物价政策,就是采取了缩减的方式, 一步步缩小国家定价的范围, 渐实现大多数商品 逐 由市场定价的目的。 二、公共政策终结的策略 要顺利完成政策终结,需要注意以下几个方面: (一) 、重视工作,消除抵触情绪。 加强宣传教育,消除抵触情绪。宣传引导工作非常 重要,它通过摆事实、讲道理,能使人们提高认识,消 除不满。教育工作同样重要,这是我们开展各项工 作的一个法宝。 (二) 注意因势利导, 、 营造有利气氛。 树立新观念, 营造气氛。政策的终结往往伴随的变迁,原有 政策的立论基础会发生一定的变化。因此,应注意把握 时机,因势利导,创新观念,改变认识。 (三) 、公开评估结果,争取支持力量。政策终 结支持者的态度和队伍的规模,是决定政策终结成败 的关键因素,因此,政策终结应争取更多社会力量的 和支持。而评估结开化正是实现这一目标的 13 有效途径。政策透明会带来更多的好处而不是坏处。 政策过程透明,评估结果公开,会赢得更多的支 持与。 (四) 、废旧、立新并举,缓和终结压力。 (五) 、通过试探试点,避免矛盾。由于存在 利害关系的牵扯,人们对都会怀有一定的疑虑。 很多人不愿意看到政策的终结,因为它会使得一部分 组织和个人的既得利益受到损害,但他们一般不会马 上反对一项新政策的出台。因此,为了有效缓解政策 终结的压力,可以来取新政策出台与旧政策终结并举 的方法,及时用新政策替代旧政策,使人们在失去对 旧政策期望的同时,得到一些新的期望。 6、终结必要部分,减少终结代价 有些时候,政策终结的反对会形成某种联盟,带 给终结集团强大的压力。策终结的阻力很大且一 时难以改变这种状况时,做出一定的,也不 失为一种有效的对策。 三、公共政策终结的途径 14 公共政策终止是一个强制性的过程,旧政策的终止又表 明新政策必须发挥作用。政策终止的途径也是多种多样 的。 (一) 、政策终结的强制性 政策终止并不是一个自发的过程,而是由具有 地位的公共部门作出的强制性的行动。一项政策没有权 威性的机构下达终止的指令,就仍然处在运行状态。一 旦终止指令发出,政策停止运行,其效能就结束了 (二) 、政策终结的衔接性。 政策终止并不是出现政策真空,而是一种政策被另 外一种政策取代了,这种取代表示整个政策系统的运行 是连续的,政策与政策之间是相互衔接的;正是新旧政 策的连续性、衔接性,使新政策在旧政策的基础上推动 政策向前发展。 15